加强行政事业单位国有资产审计提升政府绩效

行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是保证国家机关履行职能、服务公众的物质基础。行政事业单位国有资产管理是政府对自身内部事务的管理，其管理水平直接影响到政府服务质量的高低，反映了国家行政管理水平。西方国家普遍重视政府资产管理，如美国审计署自2003年以来，一直将联邦政府不动产管理作为高风险领域，提请国会和相关部门重视。然而，在我国经济体制改革过程中，社会各界始终围绕国有企业资产保值增值的理论和实践展开探索，而行政事业单位国有资产一直游离于公众的监管视线。近年来，政府建造豪华办公楼、高标准配置办公设备、科研经费寻租与肆意挥霍等事件频频曝光，成为继“三公消费”之后，又一个引发公众质疑、降低政府公信力的重要方面。在经济体制改革不断走向纵深化的今天，审计机关加强行政事业单位国有资产审计，维护国有资产安全完整，提升资产使用效率和政府工作效率具有重要意义。

一、行政事业单位国有资产的管理水平是经济社会健康运行的重要影响因素

（一）行政事业单位国有资产的内涵。

国有资产是一个界定产权主体的总体性概念，按资产分布状况，可分为国有企业国有资产、行政事业单位国有资产、自然资源国有资产三类。以营利为目的的国有企业占有和使用的资产，又称为经营性国有资产。行政事业单位国有资产主要以非营利为目的，又称为非营利性国有资产。然而，在我国实践中，二者并不完全相同，行政事业单位国有资产有相当部分以营利为目的，是非营利性国有资产的重要组成部分。2006年，财政部颁布的《行政（事业）单位国有资产管理暂行办法》指出，行政（事业）单位国有资产是各级行政（事业）单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。

从上述定义可以看到，行政事业单位国有资产的产权属于国家，行政事业单位仅拥有占有和使用权；从资产辐射单位来看，包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关（以下简称行政单位），各级各类事业单位；从资产来源看，包括国家财政性资金形成的资产、调拨或拨给的资产、接受捐赠或其他经法律确认的资产、以及运用上述资产组织收入形成的资产；从资产存在形态看，分为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

（二）我国行政事业单位国有资产的特点。

我国行政事业单位国有资产的特点与其依附对象之间紧密关联，具体来说有以下几个特点：

1．经营性与非经营性国有资产并存。

按是否投入生产经营领域，国有资产可分为经营性和非营利性国有资产。行政事业单位在本质上，是为社会提供公共产品和公共服务，其占有和使用的资产属于非营利性国有资产。然而，在改革开放之后的经济转轨过程中，行政事业单位呈现经营性与公益性二元并存的局面；相应地，经营性与非营利性国有资产并存，但在名义上大都仍旧笼统地归在具有公益性质的行政事业单位资产体系下。

2．占有和使用的无偿性。

行政事业单位国有资产主要用于提供公共产品和公共服务。与私人物品不同，公共产品和公共服务不具有竞争性和排他性，难以用市场的方法衡量资产的投入产出效率。在我国实践中亦是如此，长期以来侧重于行政事业单位国有资产的社会属性——保证行政事业单位正常履行职责，忽视了其经济属性，这部分国有资产被无偿占有和使用，国家不收取资产占用费。

3．资产规模庞大且分散。

截至2009年底，行政事业单位国有资产达104099.75亿元，在全部国有资产中占比为16%（104099.75/(104099.75+534243.9)），其中行政单位国有资产为25 898.85亿元，事业单位国有资产为 75 957.67亿元，企业化管理事业单位资产为2167.61亿元。上述统计数据并不能反映资产的真实价值，一方面该数据是按照历史成本予以计量，没有考虑资产的公允价值或重置成本；另一方面行政事业单位资产管理尚处粗放管理阶段，资产遗漏、流失等现象也较为普遍。考虑这些因素，我国行政事业单位国有资产的真实价值远高于统计数据。同时，以上数据是对79.1万户全国预算单位的统计结果，并且事业单位国有资产所占比重较大，主要分布在教育、科研、卫生医疗等领域，分散的行政事业单位资产为管理增添了难度。

4．消费性。

行政事业单位国有资产不计提折旧，资产的价值转移不要求补偿。资产配置、维修、更新改造等所需资金，来源于经营性国有资产的收益转移或财政预算拨款。由于行政事业单位国有资产不直接从事生产经营活动，使用之后不创造新的财富，不具有增值和积累的功能，资产的补偿、扩充所需资金不可能通过自身资产循环加以解决。它的整个使用过程从社会再生产的角度看，是一个非生产性消费过程，不可能通过自身的使用实现资金的循环周转。因此，一方面造成难以知晓行政事业单位资产的真实价值；另一方面造成行政事业单位国有资产更新完全依赖外部资源，形成潜在的财政风险。

（三）行政事业单位国有资产的管理水平影响经济社会健康运行。

第一，行政事业单位国有资产的管理水平影响国有资产的安全完整。国有资产的安全完整要求，国有资产的每个重要组成部分都安全完整，不存在资产及其收益流失的风险。当前，规模庞大的行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，并且随着公共财政体制改革的不断深化，财政资金将逐步从一般竞争性领域退出，转向公共事业领域，这将进一步促进行政事业单位国有资产总量和比重的快速增长。因此，行政事业单位国有资产的管理水平在维护国有资产安全完整中显得日益重要。

第二，行政事业单位国有资产的管理水平影响政府绩效。行政事业单位国有资产是政府履行职责的物质基础，其管理水平一方面决定了部门职能与资产规模的匹配程度，即影响资源的配置和处置效率；另一方面决定了在既定资产规模水平下，政府能够提供的公共产品和公共服务的数量和质量，即资产的使用效率与政府工作效率。

第三，行政事业单位国有资产的管理水平关乎公平、公正的市场秩序。市场经济就是市场在资源配置中起基础性作用，垄断是公平、公正市场秩序的天敌。低效的行政事业单位国有资产管理水平导致的结果之一是，相关利益集团或部门在部门职能履行不到位、失职的情况，将资产转作营利用途；结果之二是这些经济资源与权力相结合，以权经商、强买强卖、垄断经营，严重地影响了经济社会的健康运行。

二、加强行政事业单位国有资产审计是审计机关在国家治理中发挥作用的重要途径

行政事业单位国有资产管理水平涉及到政府提供公共产品和公共服务的数量和质量、运营绩效、甚至是官员廉洁、政府公信力等问题。当前，加强行政事业单位国有资产审计，维护国有资产安全完整，提高资产使用效率和政府工作效率，确保建立有效政府和责任政府具有重要意义。

（一）行政事业单位国有资产既是公共资源的运行结果，又是公共部门履行职责的物质基础。

行政事业单位是国家或政府的具体形态，担负起经济发展、社会进步和国家管理的重任，其职责履行以存量资产和增量资源为依托。财政拨款是行政事业单位增量资源的主要来源，并且增量资源通过行政事业单位的具体行为转化为期间费用与资产，资产的变动是特定期间内，行政事业单位运用增量资源的结果。在提供既定公共产品的情况下，耗费的存量资产和增量资源反映了政府运营成本和效率。

（二）加强行政事业单位国有资产审计是审计机关的法定职责，是服务国家治理的重要抓手。

《中华人民共和国审计法》明确了审计机关的职责之一，是对行政部门和事业单位的预算执行情况和财务收支审计监督。行政事业单位国有资产是行政事业单位预算执行和财务收支的重要成果之一，关注预算执行和财务支出的流向，亦是行政事业单位增量国有资产的形成过程。同时，行政事业单位存量国有资产是公共资源的重要组成部分，是财政资金货币形态管理的延伸，是对预算执行和财务收支审计的进一步深化。因而，也是审计机关的监督内容之一，目的在于确保国有资产安全完整，防止国有资产流失。

（三）加强行政事业单位国有资产审计，提升公共资源使用效率。

长期存在的行政事业单位资产管理体制不顺，导致的所有者“虚位”、管理者“缺位”、占有者“越位”并存，资产配置、使用和处置效率低下，降低了资产使用效率与政府工作效率。加强行政事业单位国有资产审计，有助于摸清存量国有资产真实状况与资产管理体制中存在的缺陷，从而提高存量国有资产使用和处置效率、增量公共资源的配置效率。

（四）加强行政事业单位国有资产审计，有效防范和化解社会潜在风险。

高效节约的行政事业单位资产管理体制，在一定程度上折射了政府的服务理念。然而近年来，行政事业单位存量资产不清，资产的安全性和完整性不能得到有力保证，增量资产配置不公平，超编、超标现象普遍存在，导致行政事业单位之间收入分配秩序混乱、苦乐不均。资产使用效率低下，存在着闲置浪费，资产处置不规范，甚至是贪污腐败，引发社会公众与行政事业单位之间的矛盾和对立。弱化或消除上述潜在的社会风险，加强行政事业单位国有资产审计是重要路径之一。

三、审计机关加强行政事业单位国有资产审计的措施

行政事业单位国有资产管理存在的根本症结在于管理体制不顺，审计机关要加强行政事业单位国有资产审计，首先需要推动相应管理体制改革，获得行政事业单位国有资产的相关信息，在此基础上加强审计监督，维护国有资产安全，促进存量资源的使用和处置效率以及增量资源的配置效率，降低政府运营成本，提高政府运营绩效。具体来说，可从以下几个方面实现审计机关加强行政事业单位国有资产审计，提升政府绩效。

（一）推动行政事业单位国有资产管理体制改革，提高公共资源配置和运营效率。

理顺行政事业单位国有资产管理体制是提高公共资源配置、使用和处置效率的治本之策。西方各国都曾面临着政府资产管理中的问题，如今国外政府资产管理中，有偿使用的管理模式已经成为主流，如美国、新西兰和澳大利亚等。美国为了提高联邦政府的行政效率，根据《联邦财产与行政服务法》成立了联邦事务管理局（GSA），代表联邦政府履行集中管理联邦政府资产的职能，负责集中管理联邦政府资产及行政服务的采购和供应，资产使用、资产处置等。美国财政部及总统预算办公室（OMB）负责联邦政府资产的预算管理，政府各部门的物资采购均有预算控制，办公用房新建、修缮、日常管理等预算费用，由联邦事务管理局统一向财政部和总统预算办公室申请。审计署则对联邦政府资产采购、使用及处置行为和资产效率进行监督检查。从而形成了管理、服务、监督三方相互制衡的政府资产管理体制。

尽管当前已经明确行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管、单位占有、使用的管理体制，但实践中，管理主体几经变动，责任主体不明确，导致行政事业单位国有资产家底不清、账实不符；闲置浪费、配置不公；管理不善、流失严重；体制不顺、职责不清；制度缺失、方法落后。我国行政事业单位国有资产管理体制改革已经引起关注，财政部等出台了一些管理办法，但未能从根本上理顺管理体制中存在的问题。审计机关应积极呼吁借鉴国际先进经验，推动资产管理体制改革，建立起管理、服务、监督三方相互制衡的资产管理体制。

（二）积极推动深化政府会计改革，揭示行政事业单位国有资产真实状况与政府实际运营成本。

长期以来，我国行政事业单位采用以收付实现制为基础的《行政单位会计制度》与《事业单位会计制度》，该套会计制度是以加强预算管理为目的，并不是真正意义上的政府会计，有些重要会计事项不能在当期确认（如固定资产不计提折旧等），不能全面反映行政事业单位国有资产的财务状况和运行成本，难以加强存量资产和增量资源管理，不利于改进政府运营绩效。

近年来，随着政府会计改革的呼吁不断加大，改革取得了一定成果，已经颁布并实施以权责发生制为基础的《医院会计制度》，发布了以修正的权责发生制为基础的《高等学校会计制度（征求意见稿）》，发布了以采用收付实现制为主、部分业务或事项可采用权责发生制的《事业单位会计准则（征求意见稿）》以及《事业单位会计制度（征求意见稿）》。但改革正处在启动和试点阶段，仍有许多工作需要开展，审计机关要结合当前改革时点，积极推动政府会计改革的广度和深度，不断扩大权责发生制政府会计的应用范围，废除行业性政府会计制度，建立全面反映行政事业单位国有资产真实状况和政府实际运营成本的统一政府会计制度。

（三）积极开展行政事业单位国有资产专项审计与推动事业单位分类改革。

全面实行反映政府财务状况和运营成本的政府会计制度，需要加强行政事业单位存量国有资产管理的基础性工作，如完善资产普查、登记、认定及评估等。更为重要的是，当前正在开展的事业单位分类改革要求，将从事经营性活动的事业单位转为企业，涉及到事业单位资产相应地转为经营性国有资产，在转换过程中需要明晰产权、准确把握经营性活动与公益性活动之间的区分，确保事业单位分类改革顺利推进。然而，多年审计实践发现，事业单位国有资产广泛存在着弄虚作假，国有资产价值严重失真；隐瞒不报，国有资产处于监管之外；管理薄弱，固定资产核算不规范；产权关系模糊等。鉴于此，在当前改革的紧要关头，积极开展行政事业单位，尤其是事业单位国有资产专项审计是当务之急。

（四）加大对行政事业单位预算执行绩效审计力度，提高资产配置和使用效率。

审计署“十二五”审计工作发展规划指出，要深化财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合。当前，我国行政事业单位国有资产普遍存在着资产配置不当和资产闲置，并且不能对此及时地进行调配，导致资源浪费严重，原因之一在于缺乏对行政事业单位，尤其是特定资产进行绩效评价。预算执行审计难以实现资产使用绩效评价，无法对行为人问责，绩效审计可以实现对行政事业单位占有和使用的资产进行“问效”与“问责”，对资产占有和使用单位形成外部压力，迫使处置或调剂多余闲置的资产，抑制增量资产的购置。

（五）高度关注行政事业单位国有资产配置、使用和处置环节，防范违规风险。

行政事业单位国有资产的公共属性极可能导致“公共地”悲剧。长期以来，国有资产配置中普遍存在资产管理与预算管理相脱节，大量资产配置尚无标准体系，一些政府部门超标购买办公设施；使用环节中，低价甚至是无偿将非经营性质的行政事业单位国有资产转为经营性质的资产；处置环节中，大量闲置、低效的资产得不到有效处置，造成资源浪费。审计机关需要对行政事业单位国有资产配置、使用和处置环节保持高度敏锐性，关注其中可能存在的风险。